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美联储真的是私有的吗?

有网友在我的短文“美联储在美国银行监管中的角色”后留言,提到了美联储的所有权问题,同时列举了几家银行在联储的持股比例,以此来支撑联储私有的说法,这中间颇有些误解,于是引出了这篇短文。

从《货币战争》风靡国内以来,美联储的所有权问题引起了极大的关注,大家都有意无意的想象着美联储背后可能的私人财团,常常有人在问美联储真的是私有的吗?记得有一次向联储银行的一位总裁说起关于联储所有权的质疑,他很诧异,因为在美国并没有人问过他这样的问题。他想了想告诉我,联储是一个独立的政府部门,其结构设置是为了同时兼顾公众目标以及私人主张。我明白他讲的是现在的联储,而在联储设立的初期,私人金融财团对联储的影响是比现在大得多的。

在1913年到1935年之间,美国的货币政策决定权基本掌握在以纽约为代表的各地区联储银行手中,而这些联储银行总裁主要由银行家担任。其间,联邦储备委员会,也就是后来的联邦储备理事会,并没有太多的实权,在货币政策制定和执行中都处于次要位置。在1929-1933年危机之前,联储纽约银行对货币政策具有最大的话语权,此后,随着第一任联储纽约银行总裁的去世,货币政策的权力移交到了12家联储银行总裁组成的公开市场委员会(FOMC)。但是1935年的银行法通过一些列措施将联邦储备体系的权力从联储银行向华盛顿联储理事会转移。最主要的体现是对公开市场委员会进行了重组,使其有7名联储理事会成员和5名联储银行代表组成。* 同时,收回了联储银行用自己帐户进行政府债券买卖的权利,用公开市场委员会统一授权联储的公开市场操作。此后,联储理事会为核心的联储体系更少地受到私人银行家的影响,而更像一个专职货币政策的政府部门。

我想我们对于联储所有权的误解更多的来自于对这个体系的构成了解不多,而美联储的构建方式又与中国人熟知的政府体系有很大的不同,因此很容易出现误解。所谓持股也并非子虚乌有,但又不是我们认为的样子。事实上,当我们说到美国联邦储备体系的时候,我们在谈论的是一个由联邦储备理事会和十二家联邦储备银行共同构成的整体。而对美国利率目标做出决定并授权通过公开市场操作实现的机构是由联储理事和联储银行代表(一般为联储银行总裁)共同组成的公开市场委员会。

联储理事会由7名理事组成,同时有数百名专业的经济分析人员为理事们提供专业的经济分析和政策建议。这7名理事由总统提名、国会通过后获得一个14年的完整任期,不能连任**。7名理事中只能有最多一名理事来自于联储银行。联储主席、副主席将从理事中产生,任期4年,可以获得连任。联储理事会负责设定货币政策,组织公开市场委员会,设定存款准备金率,同时与联储银行合作社定贴现率。此外,联储理事会也负责联储监管法规方面的事务,包括:对银行持股公司和国外金融机构在美国的分支机构的监管;以及此次金融危机之后金融监管法规的修改工作在联储方面就主要由联储理事会负责。同时,联储委员会也在美国支付体系的平稳、有效运行中发挥重要作用。

基于上面的介绍,联储理事会基本没有私人资本色彩,更符合一个政府部门给人的印象。联储所有权的困惑更多的来自于联储银行的组织结构。12家联储银行都采取了股份公司的组织结构,按照美国银行法规定,所有联储成员银行必须按照其资产规模的一定比例购买其所属地区联储银行的股权,同时每年会获得6%的分红。这大体就是联储私有论的出处了。公司结构的联储银行设有董事会,同时联储银行的总裁是由董事会提名并由联储理事会认可。在这个意义上,联储银行总裁代表了地区的市场声音,代表了私人部门的意愿。但联储银行对辖区银行的监管仍是在国会监督下,按照联储理事会要求进行的。不同于百年前纽约联储银行一枝独大情形下,华尔街财团能够通过联储纽约银行总裁操控货币政策,在现代大部分权利受归联储理事会的状况下,任何一下联储银行都只能在一定程度上反映地区市场的声音也不可能左右货币政策。

同样的,联储成员银行也不可能通过联储体系赚钱。6%的分红是国会通过银行法固定的,而联储在公开市场操作中获得美国政府债券利息收入,以及其他投资收入和位成员银行提供支付结算等服务的收入等都记入联储收入,美联储的财务报告显示,其中只有不到1%的收入用于股息支出,其余部分除少数转交财政部之外,大多留在美联储用于未来的货币政策执行,例如公开市场操作。另一方面,为了保持联储的独立性,联储的资金并不进入国会预算体系。每年联储理事会以及联储银行作为一个整体都会受到不同审计主体的多重外部审计,并在联储理事会的年报中公布。

希望上面的描述可以解答关于美联储所有权的困惑,同时也让我们看到美国货币政策制定中为私人主张提供的空间。也许是历史发展过程使然,也许是美国人认定了私人部门在国家宏观政策制定中的必要性,美联储的组织结构在制度上确保了私人主张能够充分传达给货币政策的决策者,使得联储的政策有机会在公众利益和私人部门权益之间寻求平衡,也使得监管者与被监管者以一种神奇的方式获得了沟通。

* 5名联储银行代表有一名来自联储纽约银行,另外4名有其他11家银行轮流担任。

** 如果上一任理事没有完成任期,新的理事将获得余下的任期,然后可以获得自己的一个完整14年任期。

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